«Федерализм — это форма территориальной демократии»
(Томас Джефферсон,
отец американской конституции)

Будучи актуализированной в дни «оранжевого» переворота, тема федерализации Украины прочно вошла в общественно-политический дискурс. Всплески дискуссий сменяются относительным затишьем (к сожалению, часто срабатывают соображения конъюнктурного толка), но тема не закрыта и ждет своего продолжения.

Свидетельством тому, что федерализм не надуманная проблема, стала и та масштабная кампания по его дискредитации, которая была развернута при самом непосредственном участии высших должностных лиц Украины. Пустая и нежизнеспособная идея такой реакции вызвать не могла.

Федерализм, а равно носители этой идеи, были обозначены едва не в качестве главных врагов для определенных политических кругов с президентом Ющенко во главе. Антифедералистская кампания сопровождалась откровенными инсинуациями и спекуляциями, измышлением всевозможных страшилок и навешиванием ярлыков.

Чего стоило только приравнивание федерализма к сепаратизму. Хотя лишь полный невежда может поставить на одну доску сепаратизм (лат. separatus — отдельный) и федерализм (лат. foederatiо — союз, объединение), явления прямо противоположной направленности.

В одном случае (сепаратизм) имеем дело со стремлением к отделению и обособлению, с движением за отделение части государства и создание нового государственного образования. В другом (федерализм) — с формой государственного устройства — территориально-организационной структурой государства, стремлением «сшить», объединить государственные фрагменты в одно целое.

И абсолютно абсурдно, а уж с точки зрения демократического, правового государства и подавно, выглядят потуги подвести сторонников федерализма под уголовную статью. За что? За свободомыслие, гарантированное украинской Конституцией? За инакомыслие — несовпадение с президентом Ющенко со товарищи во взглядах на территориально-организационную структуру государства?

Постановка вопроса о федерализации — это предложение реформировать государственное устройство страны. Это поиск наиболее оптимальной модели управления, наиболее эффективной с точки зрения интересов и потребностей всех граждан Украины, независимо от национальности, политических взглядов и территории проживания.

Полагаю, это вполне лежит в русле европейских ценностей, стремление к которым принято декларировать украинскими политиками.

Мне неоднократно приходилось беседовать с политиками из стран с федеральным государственным устройством. И на просьбу прокомментировать преимущества федерализма против унитаризма на первом месте всегда была демократия.

Федерализм — это прежде всего демократия, более широкая по сравнению с унитарным устройством; федерализм — это много центров власти, независимых друг от друга, это более сложная, но в то же время и более совершенная система сдержек-противовесов, не позволяющая сосредоточить власть в одном центре (в одних руках). Федерализм — это более совершенная демократия еще и потому, что, расширяя права местного самоуправления, расширяет и возможности граждан участвовать в управлении страной.

Федерализм — это более гибкая система принятия решений, от которых зависит каждодневная жизнь граждан, ибо никто ближе не знаком с местными проблемами, никто не в состоянии лучше понять потребности региона, учесть его особенности, чем сами его представители.

Наконец, федерализм — это и инструмент разрешения конфликтов и противоречий — этнических, лингвистических, религиозных и т. д.

При этом, насколько мне приходилось сталкиваться с этой темой, никто и никогда не ставил вопрос о введении федерализации каким-либо антизаконным, антиконституционным способом. Или о провозглашении ее «явочным порядком» «с завтрашнего дня». Наоборот, неизменно подчеркивалось, что все должно происходить в строгом соответствии с конституционными процедурами. От себя могу добавить, что также исповедую именно такой подход.

На сегодняшний день в Украине федерализм — это пока идея. Она еще должна, как говаривал классик, овладеть массами. Только после этого — если она будет воспринята украинскими гражданами (на что лично я надеюсь) — можно переходить к практическому осуществлению реформы государственного устройства. Навязывать федерализм, внедрять его силой (по примеру Р. Безсмертного, пытавшегося в 2005 году провернуть т. н. административно-территориальную реформу) — только скомпрометировать идею. Кроме того, федерализм его сторонниками сам рассматривается в качестве защитного инструмента от навязывания.

По масштабам дискредитации только политреформа, расширившая права украинского парламентаризма и ограничившая полномочия президента, подверглась таким же яростным нападкам, как федерализм. Это весьма показательно и далеко не случайно.

Последние события лишний раз засвидетельствовали (для тех, кто еще сомневался), что президенту и его окружению из националистического лагеря в принципе чужда демократия — сколько бы они ни прикрывали свою истинную суть демократической фразой и разговорами о «европейских ценностях».

Попрание Конституции в ходе назначения внеочередных выборов «в четыре указа» стало вполне закономерным итогом «развития демократии» и «установления верховенства права» по-ющенковски (шире — по националистическим лекалам). Посему неудивительно, что президент, демонстрируя неуважение к демократическим процедурам на центральном уровне, категорически против демократизации на уровне региональном — выступает яростным противником федерализации.

Думаю, что и говоря об унитарности Украины, президент подспудно имеет в виду не только форму государственного устройства, но ведет речь об унитарности в более широком смысле — о всеукраинском националистическом однострое, без региональной самобытности, с навязыванием единообразных ценностей и представлений о том, «как жить». Для таких политиков, желающих причесать всех и вся под одну гребенку, федерализм, безусловно, представляет угрозу, ибо в нем заложена прямо противоположная цель — обеспечить, кроме прочего, сохранение собственной аутентичности и культурного своеобразия, позволить региону и проживающим в нем людям оставаться самими собой.

Тот факт, что ныне действующая система государственного устройства неэффективна и нуждается в коренном реформировании, не оспаривается никем, в т. ч. и пропрезидентским лагерем. С необходимостью изменений согласны все. Дискуссии возникают, когда доходит до вопроса, в каком направлении двигаться. Или это будет централизованная пирамида иерархического толка, управляемая из центра (по большому счету — отказ от реформ, сведение их к небольшим переделкам фасада ныне существующей системы), или же следует создавать систему с многими центрами власти — сетевую по своему содержанию.

К сожалению, дискуссии на этот счет были переведены в плоскость общественно-политического противостояния — вместо того, чтобы вести конструктивный диалог на тему оптимального государственного устройства и организации власти.

Ведь, скажу по правде, со многими, кто выступает за федерализацию, и я, будучи убежденным сторонником этой идеи, далеко не во всем согласен. Не стану конкретизировать имена, выскажу лишь некоторые предостережения. Когда знакомился с иными вариантами предлагавшейся федерализации, у меня складывалось впечатление, что некоторых политиков интересовало не столько расширение прав регионов на самостоятельное принятие решений в смысле расширения прав жителей, — сколько расширение прав регионов с точки зрения интересов региональных элит.

Особенно это сквозило в отдельных предложениях по т. н. бюджетному федерализму, проще говоря: центр передает нам (региональным элитам) контроль над частью бюджетных потоков — а мы в свою очередь закрываем тему федерализма. Но очевидно, что контроль над бюджетными потоками со стороны региональных элит должен сопровождаться и параллельным созданием механизма контроля над самими этими элитами со стороны жителей региона, повышением роли граждан в принятии решений, во введении механизмов подотчетности региональных элит народу. Тогда это федерализм.

Федерализм — это не упразднение контроля, не бесконтрольность — что хочу, то ворочу (и, уж извините на слове, ворую сколько хочу), как, может, это представляют себе иные т. н. «сторонники федерализма» из числа т. н. «региональных элит». Отнюдь! Федерализм — это ответственность местной власти и обязательный контроль! Но ответственность (в пределах расширенных полномочий) уже не перед центром, а перед гражданами, проживающими в регионе. И соответственно контроль не со стороны центра, а со стороны жителей региона.

Проще говоря, федерализация Украины — это передача непосредственно жителям региона возможности самим выбирать себе власть (вместо назначения из Киева) и самим же ее контролировать (вместо того, чтоб за них это делала столица).

К сожалению, часто приходилось наблюдать, что за призывами к федерализации скрывалась самая настоящая феодализация. Этого, безусловно, допустить ни в коем случае нельзя. Но для того и нужна широкая дискуссия на указанную тему — необходимо вместе разобраться, какие полномочия в русле усиления местного самоуправления имеет смысл делегировать в регионы и какие при этом действенные механизмы контроля со стороны населения создавать.

Еще один негативный момент — это демонстрируемый многими политиками конъюнктурный подход к проблеме. За примерами далеко ходить не надо. Возьмем нынешних оппонентов федерализма.

В ходе и после парламентских выборов-2002 «Наша Украина» выступала в качестве большого поборника децентрализации власти, расширения прав местного самоуправления. Заметим попутно, что федерализм и развитие местного самоуправления — явления одного порядка. Ющенко и «НУ» ратовали за передачу основной массы властных полномочий от госадминистраций местным советам. Озвучивались идеи, что в тех областях, где победила «Наша Украина» (на парламентских выборах-2002), и губернаторы должны представлять именно эту силу — как пользующуюся наибольшим доверием среди населения. Федералистские в своей сути идеи.

А с чем шел на президентские выборы кандидат Ющенко? С тем же: приблизить власть к народу. «Расширить права и укрепить финансовую базу для эффективного самоуправления», «больше средств направим в регионы и в территориальные общины — на финансирование важнейших потребностей людей», — говорилось в программе кандидата Ющенко.

«Как кандидат на пост президента, я убежден, что одной из главнейших задач на сегодня является изменение системы отношений власти с обществом, местным самоуправлением — формирование между ними механизмов партнерства, привлечение, а также непосредственное участие граждан в решении местных проблем», — заявлял Ющенко, комментируя проект своего указа «Об укреплении основ местного самоуправления» (04.11.2004, Пресc-служба Виктора Ющенко).

Или другой проект указа — «О защите прав граждан на использование русского языка и языков других национальностей Украины». «Указ предусматривает, что в местах компактного проживания граждан Украины русской или других национальностей должностные лица, кроме государственного украинского языка, должны владеть языками этих национальностей и использовать их в общении с гражданами. Соответствующее требование будет содержаться в квалификационных характеристиках государственных служащих».

Комментируя указ, Виктор Ющенко подчеркнул: «согласно Конституции, все граждане имеют право беспрепятственно пользоваться своим родным языком, в частности, русским. И этот указ призван помочь им как можно шире реализовать свое право на практике, вместе с тем приблизив местную власть к людям» (18.10.2004, Пресc-служба Виктора Ющенко).

И это тоже федералистские идеи. К сожалению, за словами не последовало конкретных дел. Хотя, отметим, сам факт того, что, будучи кандидатом в президенты, Ющенко поднимал вопросы, связанные с усилением регионального самоуправления, свидетельствует, что это не надуманная проблема, как пытаются ныне это представить его соратники и он сам.

Став президентом, Ющенко забыл о проектах своих указов. Бывшая оппозиция, обретя власть, также пересмотрела свои подходы. Вместо реальной децентрализации власти, усиления местного самоуправления была предложена невоспринятая обществом т. н. территориально-административная реформа.